Door Ton van Haperen – lid RED Team Onderwijs
De provinciestad Venlo heeft een bestuur met drie middelbare scholen. De relatie tussen bestuurder en omgeving is volgens de regionale pers in juli dit jaar niet goed. De bestuurder omringt zich met een leger van externe adviseurs die zich richten op een bedrijfsmatige reorganisatie. De rector die in 2020 aangeeft dat het onderwijs hier slechter van wordt, kan vertrekken. Dit incident staat niet op zichzelf en is een-op-een verbonden met de politiek vastgelegde eigendomsrechten en bekostigingssystematiek. De beleid makende probleemeigenaar, het bestuur, krijgt geld van de overheid. De directeur organiseert vanuit de bestuurlijke beleidsdoelen het onderwijs op school. De dagelijks opboerende belangentegenstelling tussen bestuurlijk vergezicht en dagelijkse uitvoering is de tikkende tijdbom die ook buiten Venlo regelmatig afgaat. Na elke explosie begint de bestuurderscarrousel te draaien. Is op de werkvloer de mobiliteit laag, op het bestuurskantoor is de omloopsnelheid van personeel hoog. De bestuurder die in Maastricht verantwoordelijk was voor het examendebacle in 2018 werd eerst directeur van een ziekenhuis, inmiddels is hij bestuurder van een hbo-instelling.
Zo gaan die dingen. De bestuurder neemt zijn maatschappelijke opdracht serieus en geeft richting aan vernieuwing; een andere samenleving vereist nu eenmaal ander onderwijs. De werkvloer hecht echter aan routines en helpt van daaruit zoveel mogelijk kinderen aan een diploma. De routines vertegenwoordigen de kosten, de innovatie de maatschappelijke opbrengsten. Concreet, het ambitieuze bestuursbeleid in Venlo wordt betaald door minder lessen voor leerlingen, meer lessen voor leraren en grotere klassen. Voor directeuren komt vanzelf het moment dat dit niet meer uit te leggen is.
De principaal en de agent
Feitelijk is dit een klassiek probleem uit het tekstboek economie: de frictie tussen principaal en agent, tussen belanghebbende en doener. Allemaal hebben we er last van. Verkeerde keuzes zoals roken, alcoholgebruik, gokken, drugs, snelheid, het is niet in ons belang en toch doen we het soms. Het wordt maatschappelijk interessant als je het op grotere schaal bekijkt. Bij onderling verbonden organisaties ontstaat dan door informatieverschillen de mogelijkheid tot beroving. Vanaf hier schaad je niet alleen jezelf, maar ook de ander. Een bekend voorbeeld is de relatie tussen aandeelhouders en directie. De directeur doet niet altijd wat in het belang is van de aandeelhouders. De aandeelhouders kunnen dit niet weten, want ze missen de informatie. Een voorbeeld. Elisabeth Holmes was de CEO van het bedrijf Theranos. Zij was een succesvolle ondernemer die dacht dat ze een machine had bevonden die op basis van één druppel bloed kon aangeven welke ziekte een patiënt heeft. Zij heeft met dit idee miljarden afgetroggeld van aandeelhouders. Die aandeelhouders gaven het toezicht op het uitvoeringsproces uit handen aan een bestuur. Holmes werd op basis van de bedrijfswaarde in 2015 een vermogen van 9 miljard dollar toegedicht. Drie jaar later zijn zij en de aandeelhouders hun geld kwijt. Het probleem van Holmes was; ze had een goed idee, kansrijk ook, maar het lukte niet, de machine deed niet wat die moest doen. Ze hield het bedrijf op de rails middels geheimhoudingsverklaringen en intimidatie van personeel. De bestuurders konden daardoor onmogelijk weten dat het apparaat niet werkte. Door de informatie asymmetrie tussen principaal en agent duurde het jaren voordat de markt haar zuiverende correctie kon uitvoeren. De rechter deed de afronding. Holmes is veroordeeld voor fraude.
Wat heeft dit met het Nederlands algemeen vormend onderwijs te maken? Alles! Een, het onderwijs heeft niet een, maar twee principalen. De overheid en de besturen zijn de belanghebbers, de scholen de doeners. Dat is een beetje veel van het goede, want drie partijen is twee informatiekloven, twee keer kans op verkeerde keuzes en beroving. Voor ondernemende buitenstaanders is dit een feest. Ik liep een keer met een onderwijsbestuurder op een congres in een zaal waar de deelnemers een borrel dronken. We gingen van de ene kant naar de andere, maar een gesprek was amper mogelijk, voortdurend sprongen mensen tussen ons in die wat te verhandelen hadden, een product dat een onderwijsprobleem kan oplossen. Tot op heden heeft dit wandel en handel bestuursmodel niks opgeleverd. Het onderwijs is niet beter geworden, maar slechter. De verantwoordelijkheid daarvoor is de tweede kwestie, No Power Without Accountability. Hoe kan het bijvoorbeeld dat het funderend onderwijs met 200.000 volledige banen het niet voor elkaar krijgt de lessen voor 2 miljoen kinderen te organiseren? Het antwoord blijft uit, de een wijst naar de ander, de ander naar de een.
Bestuurders, schoolleiders en leraren, ze doen meestal hun stinkende best, maar soms maken ze ook verkeerde keuzes en belazeren ze de boel. Precies daarom zijn aansprakelijkheid en goed werkende controle zo belangrijk. Maar de complexiteit van Nederlandse onderwijsconstructie -het is in de rest van de wereld nergens zo- neutraliseert elke correctie. Onderwijsorganisaties met innovatieve vergezichten en eigen beleid, naast een overheid die woest op politieke knoppen drukt, met een werkvloer die mijlenver van het Machiavellistisch gekrakeel zijn zaakjes zelf wel regelt, het is als draadjesvlees dat uren op het vuur gaart, het valt uit elkaar.
Bekostiging en welvaartsverlies
Deze dynamiek is onwenselijk, want strijdig met het nationaal belang. Nederland heeft een kwalitatief en kwantitatief lerarentekort, kinderen leren daardoor minder op school. Dit welvaartsverlies ontwricht de samenleving. Minder leren staat voor inleveren op concurrentiepositie en groeipotentieel. De sector is daarom beter af als deze bestuurlijke tijdbommen worden opgeruimd. Maar hoe zijn we eigenlijk in dit mijnenveld beland? En vooral, hoe verder?
In de rest van de wereld gaat de overheid over curriculum en beheer in het funderend onderwijs. Feitelijk is daar de minister de democratisch aanspreekbare probleemeigenaar, de enige principaal. In Nederland doen we dat anders. De grondwettelijke vrijheid van onderwijs uit 1917 geeft scholen ruimte voor eigen inrichting. Wat kinderen leren komt voor rekening van de overheid. De uitvoering en het pedagogisch klimaat zijn van de school. De kosten declareren de scholen bij Den Haag. Dit gaat goed tot halverwege de jaren zeventig van de vorige eeuw. De minister verliest dan de controle over de overheidsfinanciën: dalende leerlingenaantallen, dure leraren, beschermd door centrale afspraken, er is geen houden aan. Als een school in de jaren zeventig merkt dat er voor een leraar geen werk is, construeert de schoolleider een klasje, waarna het salaris volledig wordt doorbetaald, de toen geldende garantieregeling. Het enige wat de directeur van de school in die tijd hoeft te doen, is de rekening opsturen naar Den Haag.
In 1996 maakt de politiek hier voor het VO een eind aan door de invoering van de lumpsum, het PO volgt tien jaar later. De bestaande sociale infrastructuur rond de grondwettelijke vrijheid van onderwijs lost de open-einde-problemen in de Rijksbegroting op in ruil voor bestuurlijke autonomie, Nederland heeft ineens twee principalen met financiële zeggenschap. De besturen krijgen een vast budget, daarmee organiseren, sturen en betalen ze het onderwijs. Viel in het declaratiestelsel de verspilling in de schoot van de leraar, vanaf 1996 winnen de organisatie en haar besturing de hoofdprijs. Vooral ook omdat dit bekostigingsstelsel draait om gemiddelde bedragen, zoals de gemiddelde personeelslast en de gemiddelde boekenprijs. Op basis daarvan krijgt de instelling geld. Maar ja, de ene school heeft hoger opgeleide oude en dure leraren met veel vakken en schoolboeken, de ander lager opgeleide goedkope leraren met weinig boeken. Oplossing? Bestuurlijke schaalvergroting en machtsvorming, want hoe groter de bestuurlijke schaal, hoe dichter de instelling bij die gemiddelde waardes komt. Leraren betalen de groeiende bestuurskracht met volle klassen, lagere beloning, flexibilisering en zelfs verschillende beloning voor hetzelfde werk. Deze armoede in de klas en rijkdom op kantoor is de ronkende motor onder de trek uit de klas. Goed kan weg en vertrekt, slecht blijft, uitzonderingen daargelaten, waarna de averechtse selectie zijn slopende werk doet. Nieuwkomers willen niet bij slecht horen, ook zij zoeken hun heil elders. Vanaf het begin van deze eeuw is het lerarentekort een feit en is er geen houden meer aan: 15 tot 20.000 fte in 2028 (inclusief het basisonderwijs).
Het kan makkelijk anders en beter
Natuurlijk, de politiek ziet dit ook en komt met corrigerend beleid. Maar de lumpsum heeft dat bij het ontbijt al verorberd. De resultaten van aanvullend beleid voor leraren zijn steevast tegengesteld aan de doelstellingen. In 2007 constateert een commissie onder leiding van Alexander Rinnooy Kan dat het opleidingsniveau van leraren daalt. In 2008 maakt de toenmalige minister Plasterk een miljard euro per jaar vrij om dat opleidingsniveau te verhogen. Het is vanaf dan verder gedaald. In 2000 blijkt dat schoolbesturen massaal beleggen in aandelen. Geld bedoeld voor onderwijs risicovol beleggen, de toenmalige minister Hermans verbiedt het. Waarna de reserves van schoolbesturen doorstijgen. Risicomijdend beleggen staat voor een lager rendement, een groter bedrag in de reserve hengelt het oude rendement binnen.
De lumpsum is de moeder van alle kwaad. Want geen misverstand, de afloop in Venlo laat zich raden. De zittende bestuurder is inmiddels vertrokken, de nieuwe ruimt puin, stemt de uitgaven en inkomsten weer maar eens op elkaar af en gaat op zoek naar een volgende innovatieve missie waar de werkvloer weinig in ziet. Het gesteggel gaat gewoon door, als de tanspasta eenmaal uit de tube is, krijg je hem er niet meer in. Dit betekent dat de kwaliteit van het onderwijs verder achteruit kachelt. Vooral kinderen die minder van thuis meenemen betalen de prijs van deze verschraling. Ziehier de echte oorzaak van kansenongelijkheid.
Een samenleving die dit herhaald onderwijsverloederingsspel faciliteert, krijgt daar verdoeming en desintegratie voor terug. Want als we minder leren op school, begrijpen we slechter wat ons bindt, met ruzie en rumoer als resultaat. Onteigen daarom de schoolbesturen, schaf de lumpsum af en construeer een nieuw intelligent bekostigingsstelsel, dat recht doet aan leraren en hun kwaliteiten. Dit alles onder leiding van het enige legitieme schoolbestuur van het algemeen vormend onderwijs, de democratisch gecontroleerde minister. Binnen centraal geformuleerde nationale afspraken is de uitvoering aan de doeners, de leraren en schoolleiders. Daar horen ook de vaak gebezigde containerbegrippen autonomie en eigenaarschap, bij de uitvoering, niet bij de inrichting.
Kinderen leren van leraren, niet van bestuurders, een verstandig bekostigingsstelsel stuurt daarop.