Door: Jan Drentje (lid RED-Team Onderwijs)
In een vlammend betoog over de oorzaken van de malaise in het Nederlandse onderwijs (dalende prestaties, toename lerarentekort, hoog % burn-out) noemt Ton van Haperen de invoering van de lump-sum-bekostiging de moeder van al het kwaad. Of beter: de hiermee gepaard gaande schaalvergroting van het onderwijsbestuur die heeft geleid tot marginalisering van de belangen van leraren. Rijkdom op kantoor, armoede in de klas. Als oplossing kiest hij voor centrale aansturing door de overheid. Bij zijn analyse wil ik een aantal kanttekeningen maken. Vooral om scherp te krijgen wat er aan de hand is zodat de oplossingen effectief kunnen zijn.
Kanttekening 1: De armoede van de leraar dateert niet van de invoering van de lump sum, maar vanaf de herziening onderwijssalarisstructuur, de welbekende HOS-nota van 1985.
Vanaf de invoering van de HOS-nota werd het onderscheid tussen de salarissen PO, onderbouw en bovenbouw gemaakt: wat een flinke aderlating betekende voor alle leraren, in het bijzonder voor de eerstegraders en beginnende docenten. Zelf begon ik als leraar in 1986 en verdiende toen nauwelijks meer dan het minimumloon. De politiek vond dat geen probleem, want er was een lerarenoverschot, overal moest bezuinigd worden en vrij algemeen was in de politiek het sentiment dat leraren (eerstegraders) teveel verdienden. Hun salaris kon zich meten met dat van arts en advocaat – probeer je dat nu eens voor te stellen! In de kritiek van de bonden werd al de zorg geuit dat dit besluit op langere termijn wel eens tot een tekort aan eerstegraadsleraren zou kunnen leiden. Ook werd gevreesd voor een kloof tussen leraren in de onder- en de bovenbouw. De bonden regelden dat het zittend personeel er niet op achteruit zou gaan, maar accepteerden deze oekaze. In het advies Leerkracht (2007) bracht Rinnooy Kan de gevolgen hiervan in kaart: een groot kwantitatief en kwalitatief lerarentekort. Analoog aan de onderwijshervormingen in Finland bepleitte hij een academische opleiding voor alle onderwijsniveaus en een daarbij passende beloning: de facto het terugdraaien van de HOS.
Inmiddels zijn de aanvangssalarissen in een aantal rondes gelukkig flink verhoogd, verschillen de salarissen in de marktsector niet zo sterk meer met het tweedegraads salaris en is de loonkloof tussen PO en VO gedicht. De beloning van eerstegraders blijft echter structureel achter. Ook is het al jaren zo dat de meeste loonsverhogingen in het onderwijs nauwelijks of geen compensatie bieden voor de inflatie. Dit is geen gevolg van de lump sum, maar van overheidsbeleid. Leraren delen dit lot met andere beroepsgroepen in de (semi)publieke sector.
Kanttekening 2: De invoering van de lump sum heeft op zichzelf weinig te maken met de kwaliteitsdaling in het onderwijs.
In het PO werd de lump sum pas in 2006 ingevoerd. De problemen in het basisonderwijs dateren van daarvoor. In feite is er vanaf de jaren negentig sprake geweest van onderinvestering in het basisonderwijs. Als % van het BNP bungelde Nederland vele jaren onder het OESO-gemiddelde. Gevolg: onvoldoende geld voor conciërge, schoonmaak, administratie, schoolleiding. Veel liefdewerk oud papier, stijgend aantal leerlingen per klas, veel deeltijdwerk; kortom een prima voedingsbodem voor burn outs.
In het VO gebeurde iets soortgelijks. Opeenvolgende rapporten van de OESO gaven aan dat de Nederlandse leraar gemiddeld aan meer leerlingen lesgaf dan zijn collega’s in Europa voor relatief minder geld. Die context is door het Rijk bepaald en de lump sum was het ideale middel om de onderwijsuitgaven te normeren en beheersen (verdeel en heers). De CAO-onderhandelingen mochten worden uitgevoerd door de werkgeversorganisaties (VO-Raad), de smalle marges werden bepaald door de politiek. Inmiddels ligt het percentage dat Nederland aan onderwijs uitgeeft, iets boven het gemiddelde van de OESO, maar dit is geflatteerd omdat in Nederland relatief veel geld omgaat in de private sector. Ook in relatie tot de groei van het BNP blijven de uitgaven voor het funderend onderwijs achter. Je kunt hooguit zeggen dat Nederland al vele jaren tot de middenmoot behoort (wat inderdaad tot middelmatige prestaties heeft geleid).
Bovendien is van extra onderwijsbudgetten vaak niet duidelijk hoe die worden besteed. Nadeel van incidentele inkomsten is bovendien dat er geen lange termijn investeringen kunnen worden gedaan. Verder worden er door een aantal onderwijsbesturen te hoge reserves aangehouden.
Centraal bekostigingsstelsel
Afschaffing van de lump sum zou herinvoering van overheidsbekostiging betekenen: een stelsel van kengetallen op basis waarvan scholen dan hun geld krijgen voor onderwijs, administratie etc. Ton van Haperen wijst erop dat de lump sum-bekostiging gebaseerd is op gemiddelden, wat schaalvergroting uitlokt om verschillen te kunnen nivelleren. Ook een centraal bekostigingsstelsel zal echter noodzakelijkerwijs op gemiddelden gebaseerd zijn. Je krijgt dan al snel het type problemen dat we associëren met een planeconomie. Op basis van kengetallen krijgt een school x formatie voor administratie. De school kan met minder fte’s toe. Mag de overformatie worden ingezet voor een extra docent? Uit oogpunt van doelmatigheid liggen dergelijke verschuivingen voor de hand, maar dan is er feitelijk weer sprake van een lump sum waarbij je als school keuzes kunt maken bij de besteding van de gelden. Zijn verschuivingen niet toegestaan, dan wordt het bekostigingsstelsel al snel een keurslijf en zullen scholen die gekozen hebben voor bijvoorbeeld een technasium, tweetalig onderwijs etc. in de problemen komen.
Het probleem van kengetallen zal zich ook voordoen als alleen de onderwijssalarissen uit de lump sum worden gehaald. Hoeveel fte’s mag een school inzetten voor de 1ste of 2e graad? Mag tussen cohorten worden geschoven? Krijgt iedereen met een 1ste graads bevoegdheid dan meteen LD? Dat is ook dan een politieke keuze.
https://www.aob.nl/nieuws/onderwijs-zet-eerste-stap-om-reserves-te-verminderen/
Kanttekening 3: De overhead is in het funderend onderwijs wel toegenomen, maar veel minder dan in het MBO en HBO.
Er bestaat een beeld dat in het funderend onderwijs op allerlei niveaus steeds meer bureaucratie is ontstaan. Armoede in de klas, rijkdom op kantoor. Kort samengevat: een college van bestuur stelt liever een nieuwe kwaliteitsmedewerker of een (niet lesgevende ) onderwijsontwikkelaar aan dan een leraar. Meer mensen op kantoor, minder voor de klas. Die tendens is er zeker en die is zorgelijk. In feite is dit, zoals ik verderop zal betogen, een teken van falend onderwijsmanagement aangezien de onderwijsorganisatie draait om het verzorgen van lessen. Van uitgaven voor niet-lesgevende taken moet duidelijk zijn wat die bijdragen aan het primaire proces.
De mogelijkheden om meer geld aan overhead uit te geven worden in het funderend onderwijs sterk beperkt door de landelijk vastgestelde verplichte onderwijstijd. Die uren moeten in principe door bevoegde docenten worden verzorgd. Uit jaarverslagen van twee grote onderwijsbesturen (Carmel en OMO) blijft dat de verhouding OP – OOP/Directie ongeveer 80-20 is, kleine verschuivingen daargelaten. Nu zegt dat nog weinig over de daadwerkelijke inzet van leraren voor lessen, want binnen de OP-formatie worden ook uren voor niet-lesgevende taken uitgegeven. In het kader van jaarverslagen zou het aanbeveling verdienen om voor te schrijven het aantal ingezette fte’s voor lessen conform het rooster weer te geven, waarbij het bij lessen gaat om geplande kennisoverdracht en/of vaardigheidsonderwijs.
https://carmel.nl/Nieuws/Nieuws-en-publicaties/jaarverslag-2021#.Y1JjVnZBy1s
Er is weinig diachroon onderzoek naar de ontwikkeling van bestedingen van gelden in scholen zelf. Met een natte vinger: sinds de invoering van de lump sum en de bestuurlijke schaalvergroting zijn de uitgaven voor overhead waarschijnlijk met ongeveer 10% gestegen. Ook gemeenten kenden bestuursbureaus voor het openbaar onderwijs. Besturen bij het bijzonder onderwijs maakten meestal gebruik van een administratiekantoor. Deels is de toename van de overhead terug te voeren op eisen die door de overheid worden gesteld aan rapportages, kwaliteitszorg, HRD-beleid etc. Ook zijn er taken rond passend onderwijs bijgekomen. In dat licht vallen de uitgaven voor overhead nog mee en is de stijging voor een belangrijk deel een gevolg van overheidsbeleid.
In dit huidige stelsel is er echter geen prikkel voor directies om de gemiddelde klassengrootte of het aantal lesuren naar beneden te brengen. Eerder is er een perverse prikkel om met minder docenten meer lessen te geven, in een lagere schaal dan de bedoeling is van de functiemix. Maar dat is – opnieuw – een miskenning van de kerntaak van onderwijsbestuur en dus falend management, niet een noodzakelijk gevolg van de lump sum-bekostiging.
Kanttekening 4: De invoering van de lump sum-bekostiging ging gepaard met bewust door de overheid geplande schaalvergroting, die een risico vormt voor de kwaliteit van het onderwijs.
Voorafgaand aan deze operatie zorgde minister Ritzen ervoor dat instemmingsbevoegdheden bij fusies uit de wet op de medezeggenschapsraden werden gehaald. Hierdoor konden fusies vaak tegen de zin van het lerarencorps worden doorgedrukt. De machtsconcentratie bij besturen en hun organisaties is sindsdien toegenomen, terwijl de tegenmacht in de vorm van medezeggenschap van leraren is verzwakt. In het verleden had de lerarenvergadering een belangrijke stem, nu is die stem geformaliseerd in een medezeggenschapsraad met een beperkt aantal leden. Zeker in grote bestuursorganisaties met een centrale medezeggenschapsraad ontstaat er al snel een beleidsmatige werkelijkheid op te grote afstand van de werkvloer. De besturen hebben bovendien in toenemende mate het onderwijsinhoudelijke beleid naar zich toe getrokken waarbij zij willen definiëren wat goed onderwijs is.
Ton van Haperen stelt dat de structuur waarin zowel overheid als bestuursorganisaties zeggenschap over het onderwijs hebben de facto leidt tot een beleidskluwe en onbestuurbaarheid van de sector – waarbij de positie van leraren is gemarginaliseerd. Toch is deze vorm van onderwijsbestuur op zichzelf niet nieuw. Al voor de invoering van de lump sum bestond deze driedeling in het onderwijs. Je had centraal bestuur vanuit Zoetermeer, gemeentelijke bestuur voor het openbaar onderwijs en verenigingen voor bijzonder onderwijs. Die verenigingen hadden een bepaalde levensbeschouwelijke grondslag die bepalend was voor de pedagogische uitgangspunten van die scholen, maar: bestuurlijke bemoeienis met de feitelijke onderwijsinhoud, de vakdidactiek of de interne organisatie van het onderwijs kwam weinig voor. Dat was iets van het gilde zelf (de derde macht). Deze bestuursvorm hoeft dus niet noodzakelijk tot marginalisering van de professionele ruimte te leiden. Het is een betrekkelijk nieuw verschijnsel dat besturen zich nadrukkelijk zijn gaan bemoeien met het onderwijs zelf, waarbij opvalt dat vrij algemeen wordt gekozen voor onderwijskundige concepten die een risico vormen voor de onderwijskwaliteit (ontdekkend leren, zelfsturing, maatwerk, flexibilisering, brede bevoegdheden etc.); . Wat zich in deze context wreekt is de gebrekkig organisatie van het lerarengilde zelf.
Kanttekening 5: De overheid moet inderdaad de regie op veel terreinen terugnemen, maar zonder een goede organisatie van het lerarengilde zelf zal dit geen onderwijsrenaissance tot gevolg hebben.
De roep om centrale sturing is in mijn visie een crisisverschijnsel. Het zogenaamde New Public Management in de semi publieke sector verkeert in het algemeen in een crisis. Een te sterke nadruk op financieel management en marktwerking op te grote afstand van de werkvloer heeft per saldo geleid dat verminderde kwaliteit van dienstverlening. Te veel mensen gericht op processen, met te weinig kennis van de praktijk, de vakinhouden en de uitvoering.
Om de balans tussen bestuur en praktijk te herstellen moet de overheid door middel van wetgeving de professionele ruimte van de beroepsgroep versterken. In het VO bestaan voor ieder vakgebied zogenaamde vakverenigingen. Er is een voorzichtig begin gemaakt met een overkoepelend overlegorgaan, maar zolang de deelnemende verenigingen niet goed zijn georganiseerd zal dat orgaan weinig gezaghebbend zijn. Idealiter is iedere docent in het VO lid van zijn vakvereniging (zonder koppelverkoop aan een nep-vakbond, zoals nu bij FvOv het geval is). Die vereniging heeft democratische statuten. Iedere vereniging kent een academische adviesraad, liefst georganiseerd vanuit leerstoelen vakdidactiek. Die verenigingen bepalen het bij- en nascholingsaanbod en krijgen daarvoor van het Rijk middelen. Bij curriculumherziening hebben zij instemmingsrecht evenals bij de vaststelling van syllabi voor examens. CvtE, Cito en SLO worden bestuurlijk ingekaderd waarbij OCW daadwerkelijk eindverantwoordelijk is en de vakverenigingen instemmingsrecht hebben bij beleidskeuzes. De verenigingen formuleren samen met lerarenopleidingen beroepsstandaarden. Dit komt neer op een van onderaf georganiseerd ‘lerarenregister’ zoals dat bestaat voor artsen en advocaten. Op de scholen zelf wordt professionele ruimte vastgelegd in een statuut dat kaderstellend is voor onderwijskundige en vakdidactische keuzes. Voor de MR is dat statuut bindend.
Een mooie dagdroom. Een herstel van het lerarengilde dat de macht van het grootbedrijf moet inperken. Een bloeiende goed opgeleide en georganiseerde beroepsgroep die zelf keuzes maakt. Tussen droom en daad staat wetten en praktische bezwaren, maar wetten kunnen dromen ook waar maken.
Kanttekening 6: Verwacht niet alle heil van de overheid.
Voor wie het vergeten is: de invoering tweede fase voortgezet onderwijs, het studiehuis, Onderwijs32, curriculum.nu zijn allemaal door de politiek geïnitieerd. Veel van de majeure vernieuwingen zijn (gelukkig) vastgelopen in de onderwijsmodder, juist door de vermaledijde beleidskluwe in combinatie met verzet van leraren. Wetgeving kan wel kaderstellend zijn en zou ruimte moeten geven aan de gewenste professionele cultuur. Recent werd bekend dat minister Wiersma met onderwijsbestuurders naar Finland op studiereis gaat. Terecht werd op twitter opgemerkt dat over het Finse model zo onderhand alles wel bekend is. Ook kan er worden afgedongen op het Finse succes, maar wat desondanks toch inspirerend blijft is: een hoog opleidingsniveau, een sterke professionele cultuur, een relatief kleine schaalgrootte en dus weinig afstand tussen beleid en uitvoering.
Vormgeving van een dergelijke professionele cultuur vraagt om goed bestuur. Bestuur dat zich realiseert dat de kerntaak het lesgeven is en het daarmee verbonden leerproces. Bij beslissingen over de besteding van de lump sum is het faciliteren van de leraren en het leren richtinggevend. Management van hoog opgeleide professionals die de facto eigenhandig ‘het productieproces’ vormgeven, vraagt van leidinggevenden andere kwaliteiten dan processen waarin professionals vooral uitvoerders zijn. Veel van de door besturen ingezette onderwijskundige veranderingen reduceren leraren helaas tot uitvoerders van leerprocessen waar zij niet van harte achter kunnen staan. De huidige bestuurspraktijk leidt eerder tot uitstroom van leraren, juist ook van hoogopgeleide jonge leraren en is daarmee een van de oorzaken geworden van de toename van het lerarentekort. Kernvraag in dit verband is of het onderwijsbesturen toegestaan moet zijn te kiezen voor onderwijskundige visies en modellen waarvoor nauwelijks of geen wetenschappelijke onderbouwing bestaat als het gaat om de effecten op het leren van jongeren. Funderend onderwijs te belangrijk om er een bestuurlijke experimenteertuin van te maken. Ook op dat punt kan wetgeving kaderstellend zijn: onderwijskundige modellen moeten vooraf worden getoetst op hun wetenschappelijke onderbouwing en praktische bruikbaarheid voordat ze op scholen kunnen worden geïmplementeerd. Nieuwe modellen worden eerst in pilots onderzocht. En last but not least: leraren moeten er van harte mee kunnen instemmen!