Door: Jan Drentje
‘Ze deden een plas en alles bleef zoals het was’. Kent u die uitdrukking? Na het terugkijken van het debat over sturing in het onderwijs op 12 februari – en vooral: de reacties daarop van de VO en PO Raad – kon ik een langgerekte geeuw niet onderdrukken.[1] Geen veranderingen in de bekostigingssystematiek (lump sum), lange termijn doelen van de overheid, meer structurele financiering en vertrouwen in het zelfreinigend vermogen van de sector. Hoera. Was er eigenlijk wel een sturings- en/of kwaliteitsprobleem? [2]
Uitstekende probleemanalyse
December 2022 verscheen het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Sturing op kwaliteit van onderwijs. Met een uitstekende probleemanalyse en tal van boeiende oplossingsrichtingen.[3] Was er volgens het IBO een probleem met de kwaliteit van het onderwijs? Ja! De overheid heeft er niet alleen onvoldoende zicht op maar het ontbreekt ook aan voldoende gereedschappen om in te grijpen als het nodig is. Door de schaalvergroting sinds de jaren 90 van de vorige eeuw ligt veel in handen van grote schoolbesturen die de werkgeverspositie hebben ingenomen. In een ingewikkeld spel tussen overheid en besturenkoepels plus adviesorganen blijft te vaak onduidelijk welke maatregelen welk effect hebben en kan de minister niet ingrijpen. Keer op keer heeft de Rekenkamer moeten constateren dat het effect van geoormerkte extra investeringen in het onderwijs niet gemeten kunnen worden.[4]
Als het gaat om een daadwerkelijk effect op het leren, de les en het lesgeven, is de positie van de leraar de cruciale factor.[5] Aldus ook het IBO. Dus: organiseer het onderwijs zo dat beleid/ bestuur en onderwijspraktijk zo goed mogelijk op elkaar aansluiten. En zorg voor een goed curriculum, op de scholen en de lerarenopleidingen. De overheid moet tevens de beroepsgroep zo organiseren dat die van betekenis is in het stelsel. In mijn woorden: zorg voor richtinggevende kaderwetgeving waarbinnen verschillende partijen een eigen rol hebben.
Drie scenario’s
De minister (nu staatssecretaris) kwam vervolgens met een sturingsbrief waarin drie scenario’s werden beschreven.[6] Van het ene naar het andere uiterste: leg alle verantwoordelijkheid bij de besturen (A) of schaf de besturen af en leg alle verantwoordelijkheid bij de individuele scholen/ de schoolleiders (C). Ok, er was nog een tussenvorm (B), maar daarin werden de maatschappelijke (besturen) en onderwijskundige (scholen) verantwoordelijkheid van elkaar los gemaakt. Terwijl die twee natuurlijk onverbrekelijk samenhangen. Geen reële optie dus.
Daarna volgde een hoorzitting met vertegenwoordigers van allerlei partijen, bestuursorganisaties en een groep critici. Daarbij viel op dat er nauwelijks een common ground bestond tussen besturen en de critici als het gaat om wat het probleem is en wat er vervolgens aan gedaan moet worden.
In het ene uiterste (C) moesten alle besturen worden afgeschaft en zou OCW de scholen weer als vanouds zelf moeten financieren. De besturen hebben een legitimiteitsprobleem gelet op de al jaren dalende onderwijsprestaties, het oplopende lerarentekort en de aanhoudende kwaliteitsproblemen. Geen lump sum dus, directe overheidssturing en bij problemen bellen met een ambtenaar op het ministerie. Alsof die situatie ooit zo bestaan heeft. Ook voor de lumpsum waren er bestuursorganisaties en bestuursbureaus. En waren de meeste leraren gewoon in dienst van die besturen of van de gemeente. Al die scholen terugpersen in een eenheidsbekostiging: als het al mogelijk is, volkomen onduidelijk is wat dit kan bijdragen aan de kwaliteit van het onderwijs. Bovendien: de overheid heeft de grondwettelijke taak te zorgen voor goed onderwijs, maar is directe staatsfinanciering de oplossing? Scholen kunnen dan nauwelijks nog eigen keuzes maken.[7] Het lerarentekort zou er wel eens flink groter door kunnen worden.[8]
Maar, waar het de groep critici om ging: de zeggenschap over wat goed onderwijs is, hoe dit moet worden georganiseerd moet niet in handen zijn van te grote besturen, op te grote afstand van de scholen en de leraren voor de klas. Dat is een risico voor de kwaliteit van het funderend onderwijs gebleken.
Werd die afstand als probleem erkend door de besturen? In hun bijdragen overheerste een pleidooi voor vertrouwen. Ze riepen de overheid op duidelijke lange termijn doelen te formuleren, voor structurele financiering te zorgen en vertrouwen te hebben in de uitvoering (A). Alsof er geen kwaliteitsprobleem is en vooral: geen legitimiteitscrisis als het gaat om de relatie besturen – leraren. Het helpt niet te horen dat bestuurders zeggen dat ze hun stinkende best doen, bij scholen langsgaan en zelfs lessen bijwonen. Hun integriteit staat niet ter discussie.
Is er een probleem?
Er kan pas een zinvol gesprek over sturing ontstaan als er een common ground is in de probleemanalyse: besturen waren en zijn onmisbaar, maar hebben in de schaalvergrotingsprocessen een legitimiteitsprobleem vanuit het gezichtspunt van de leraren op de werkvloer en vanuit het standpunt van de overheid als het gaat om het waarborgen van de onderwijskwaliteit.[9]
Een paar eenvoudige voorbeelden:
- Je kunt als bestuur gelden toevoegen aan de reserve (gebeurt best vaak en met grote bedragen), daar kunnen goede redenen voor zijn, maar: je kunt ook extra leraren aannemen als klassen te vol zijn. Om maar iets te noemen. Wat wil je centraal doen en wat wil je op school zelf organiseren? Hoe vrij is die discussie? Hoe inzichtelijk zijn keuzes voor schoolleiders en leraren?
- Je kunt als bestuur kiezen voor bepaalde onderwijsvormen, zoals meer zelf gestuurd leren en dan de lesduur inkorten om zo tijd vrij te maken voor andere begeleidingsvormen op leerpleinen. Maar, willen leraren dat? Dragen dergelijke maatregelen bij aan de onderwijskwaliteit? Hoeveel zeggenschap hebben leraren over hun lesrooster, het aantal lessen per vak? De manier waarop ze willen werken? Op vrijwel geen enkele school is het wettelijk verplichte professioneel statuut in werking getreden – dat door middel van een lerarenberaad de professionele ruimte beoogt vorm te geven. Waarom is dat er niet? Er wordt op scholen veel vergaderd, maar hoeveel zeggenschap hebben leraren, secties nog?[10]
- De besturen gaan tegenwoordig over de CAO. De minister/staatssecretaris bepaalt de loonruimte, maar trekt de handen af van de onderhandelingen. De besturen zelf vallen buiten de onderwijs CAO. Zij spreken hun loon af met de Raad van Toezicht. Het bestuurderssalaris tendeert sindsdien naar de Balkenendenorm. Wat drukt dit over de relatie bestuur – leraren uit? De afstand in salaris tussen bestuurders en de leraren is veel te groot. Staat het bestuur buiten het onderwijs? Nee toch. De AOB hield een zinvol pleidooi voor tripartite overleg – erkennen de besturen en de staatssecretaris het CAO-probleem?[11]
- Er zijn allerlei wilde verhalen over de besteding van de lump sum. Toch blijkt uit de jaarverslagen VO dat de overhead best meevalt (schommelt rond de 20%, in het PO vaak lager). Onduidelijk is de indirecte overhead. Dus: hoeveel fte staat nog werkelijk voor de klas. Dat is eenvoudig inzichtelijk te maken: stel het aantal fte’s onderwijs vast op basis van het lesrooster. De rest is directe en indirecte overhead. Het gaat hierbij om de keuzes die je samen maakt: meer taakuren of een kleinere gemiddelde groepsgrootte. Om maar iets te noemen.[12]
Goed onderwijsbestuur verkleint de afstand tussen beleid en praktijk, omdat alle keuzes van invloed zijn op het leren, de les en de leraar en daarmee op de kwaliteit van de het onderwijs.
De politiek moet bijsturen
De staatssecretaris verwees in haar reactie in het Kamerdebat naar het in het voorjaar te verschijnen Herstelplan Kwaliteit Onderwijs. Ze gaf aan een aantal dingen te willen regelen:
- Versterking van de positie van de beroepsgroep/ beroepsorganisatie: hulde! Is een hoofdpijndossier, maar in het stelsel is dit de grote lacune. Organiseer op alle niveaus de stem van leraren.[13]
- Invoering van het professioneel statuut: hulde! Hierdoor kan de professionele ruimte vorm krijgen op de scholen.
- Invoering van een managementstatuut: hulde! Zorg ervoor dat schoolleiders een duidelijke positie hebben in de bestuursorganisatie, zodat ze daadwerkelijk medezeggenschap hebben bij de beslissingen rond de allocatie van mensen en middelen.
- De vakbonden krijgen in het vervolg vertrouwelijk inzage in de loonruimte. Dat is een eerste stap, maar waarom geen tripartite overleg, zoals ook het IBO aanbeveelt? Wie betaalt, bepaalt mede de kaders. Nu staat de staatssecretaris nagenoeg buiten spel.
Drie maal hulde voor deze toezeggingen van de staatsecretaris die in de lijn van de adviezen van het IBO liggen. Geen stelselwijziging dus, maar wat nog steeds ontbreekt is een door partijen ondersteund kader om de discussie op de scholen over de besteding van de lump sum zinvol te laten verlopen. De meeste Kamerleden die bij het debat aanwezig waren voelden er weinig voor om de gelden aan de individuele scholen toe te kennen – aangezien de besturen eindverantwoordelijk zijn. Maar, duidelijk moet zijn wat iedere school afzonderlijk opbrengt aan gelden.[14] Bepaal vervolgens het aantal benodigde fte’s onderwijs op basis van het lesrooster.[15] Stel een matrix op waarbinnen je keuzes kunt maken – wat wil je binnen een bestuur gemeenschappelijk doen en wat niet. Voer de discussie daarover niet alleen met de medezeggenschapsraad – in grote bestuursorganisaties op te grote afstand van de scholen – maar op de scholen zelf, met de schoolleider en het team.[16] Organiseer de stem van de schoolleider en de leraar.[17]
Kortom, op zijn Haags kan er misschien nog best iets goed van het sturingsdebat komen! Alle hoop is nu gevestigd op het Herstelplan. Op zoek als we zijn naar het juiste midden tussen bestuur en autonomie. Om dit te vinden is tussen partijen een common ground nodig als het gaat om de probleemanalyse. De uitersten zijn bekend (en even onwenselijk). De oplossing van intelligente politieke en bestuurlijke moderatie is misschien niet populair, maar zoals David Hume al wist ‘it is there we are most likely to meet with truth and certainty’. [18]
[1] Een zoekende Kamer in het sturingsdebat | Vereniging voor Onderwijsbestuurders; Debat sturing in het onderwijs: scenario’s van tafel en een sterke focus op samenwerking | PO-Raad
[2] Sturing in het funderend onderwijs | Tweede Kamer der Staten-Generaal
[3] Het IBO bevat nog tal van andere belangrijke aanbevelingen als het gaat om het waarborgen van de kwaliteit van de lerarenopleidingen, het instellen van een soort keurmerk voor bij- en nascholingsactiviteiten, toezicht op de leermiddelenmarkt, maatregelen die kansengelijkheid kunnen bevorderen, verbetering van de functiemix om meer academici in het onderwijs aan te trekken.
[4] Basisonderwijs en voortgezet onderwijs | Algemene Rekenkamer
[5] Zie o.a. John Hattie, Leren zichtbaar maken (2014), Paul Kirschner, Jim Heal, De kunst en kunde van het lesgeven (2023).
[6] Voor de erkenning van de besturingsproblemen: Groene kaart voor de Kamerbrief van Minister Paul over herijking en sturing van het funderend onderwijs – Red Het Onderwijs
[7] Denk aan tweetalig onderwijs, technasia, brede of verlengde brugklassen, andersoortige organisatie van het onderwijs zoals op Vrije Scholen en scholen voor Montessori onderwijs etc.
[8] Bovendien is er een grondwettelijk recht op vereniging. Vrije scholen, scholen voor Montessori onderwijs, protestant-christelijke scholen, scholen voor katholiek onderwijs etc. zullen zich ook in scenario C organiseren om onderlinge samenwerking te bevorderen en hun belangen te behartigen. Eerder hierover Zes kanttekeningen: wie bestuurt het onderwijs? – Red Het Onderwijs
[9] Zie ook het advies van de Onderwijsraad over de rol van besturen, Een duidelijke positie voor schoolbesturen | Advies | Onderwijsraad Hierin wordt onder andere bepleit beslissingen over de allocatie van mensen en middelen af te stemmen met de afzonderlijke de scholen en daarbij zoveel mogelijk beslissingsruimte aan de scholen zelf te geven.
[11] https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/kamervragen/detail?did=2024D50039&id=2024D50039
[12] Zie ‘Voer een bureaucratietoets in’, H9, Red het onderwijs (2024). In het Kamerdebat gaf de staatssecretaris aan iets dergelijks te willen instellen, van belang is het onderscheid directe en indirecte overhead.
[13] Zie ‘Faciliteer een krachtige en professionele beroepsorganisatie’, H7, Red het onderwijs (2024). Al in 2007 bepleit in het advies Leerkracht van Alexander Rinnooy Kan.
[14] Financiering voortgezet onderwijs | Financiering onderwijs | Rijksoverheid.nl Scholen hebben een eigen brinnummer waaraan de financiering wordt toegekend.
[15] Het lesrooster is het enige objectieve criterium om de omvang in fte’s van onderwijsactiviteiten vast te stellen (contacturen conform CAO).
[16] In het IBO wordt er terecht op gewezen dat schaalvoordelen lang niet altijd duidelijk zijn. Ook kan het raadzaam zijn de schaalgrootte te verkleinen.
[17] H 10, Red het Ondewijs (2024), zie ook Een stevige stem | Advies | Onderwijsraad
[18] Het juiste midden zoeken is iets anders dan een slap compromis, zie het werk van Aurelian Craiutu, Why not moderation, letters to young radicals (2023)