7 juni 2024
De situatie
In de brief aan de Tweede Kamer over “Herijking en sturing funderend onderwijs” worden voorstellen gedaan tot herstructurering van het onderwijsbestuur. Dit is in de context van jarenlang vruchteloos debatteren over de besturing en financiering van het onderwijs een gamechanger: voor het eerst wordt door de overheid openlijk erkend dat er een besturingsprobleem bestaat.
De trendmatig teruglopende onderwijsresultaten en het toenemende lerarentekort kunnen niet los worden gezien van de bestuurlijke schaalvergroting in het onderwijs sinds de jaren 90. In dit proces zijn leraren als beroepsgroep en daarmee hun medezeggenschap structureel op achterstand gezet. In combinatie met een terugtrekkende overheid heeft dit besturen te veel ruimte gegeven voor eigen beleid.
De voorstellen van de minister bouwen voort op het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO, 2023) naar manieren van sturing om de onderwijskwaliteit en kansengelijkheid te verbeteren. Het onderzoeksrapport Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid adviseert een bestuurlijke aanpak, waarin zowel oog is voor de autonomie van het stelsel als voor een duidelijke regie door de overheid: heldere doelstellingen inclusief concretere kerndoelen en eindtermen en zicht op prestaties en gebruik van evidence-informed onderwijsmethoden.
De Kamerbrief schetst drie toekomstscenario’s die variëren in de mate waarin de overheid dan wel de besturen de regie voeren. In twee van de drie scenario’s wordt afstand genomen van de bestaande hegemonie van de schoolbesturen.
Het Red Team onderwijs beschouwt de Kamerbrief als een omslagpunt in het onderwijsbeleid, omdat eindelijk een opening geboden wordt om een bewezen ineffectief bestuursmodel te verlaten.
De drie toekomstscenario’s
De Kamerbrief schetst drie toekomstscenario’s. In scenario A wordt de status quo gehandhaafd, besturen zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs, de lumpsumbekostiging wordt gehandhaafd en de overheid blijft op afstand bij de bepaling van salarissen en arbeidsvoorwaarden. In scenario B is sprake van meer sturing door de overheid, meer voorwaarden bij de bekostiging en een soort salomonsoordeel over bestuurlijke bevoegdheden: besturen zijn verantwoordelijk voor de maatschappelijke opdracht en de scholen voor de onderwijskundige opdracht. In scenario C onderhoudt de overheid een directe relatie met de scholen, de schoolleider wordt de centrale verantwoordelijke, de overheid wordt leidend bij de arbeidsvoorwaarden. In scenario C wordt de bestuurlijke tussenlaag afgeschaft en komen alle scholen direct onder toezicht van het ministerie.
Ons commentaar
Als er een keuze zou moeten worden gemaakt tussen deze drie scenario’s dan is het voor ons duidelijk dat scenario A geen optie is. In plaats daarvan kiezen wij voor de combinatie van elementen uit de scenario’s B en C.
Waarom het handhaven van scenario A geen goed idee is
In eerdere door ons uitgebrachte opiniestukken over de vigerende bestuursstructuur hebben wij gewezen op een aantal problematische aspecten van de huidige bestuursstructuur en ‑cultuur:
- Het overwegend omarmen en ondersteunen van ineffectieve onderwijsbenaderingen en innovaties (gepersonaliseerd leren, de leerling eigenaar van zijn leerproces)[1]
- Het actieve verzet tegen externe accountability (Inspectie) en door onderzoek bevestigde effectieve onderwijsvormen (evidence informed)[2].
- Het verzet tegen noodmaatregelen van de overheid om ernstige problemen wat betreft onderwijsprestaties en kwaliteitsverbetering van de lerarenopleidingen tegen te gaan (Masterplan basisvaardigheden, een Rijksopleiding voor leraren)[3].
- Het kiezen van middelen om het lerarentekort tegen te gaan (vermindering van onderwijstijd, brede bevoegdheden) die erger zijn dan de kwaal[4].
- Meer in algemene zin werkt de huidige structuur als een vliegwiel voor ondoelmatige uitbreiding van diensten en adviesdiensten, c.q. de vlucht uit de klas van hoogopgeleid, bevoegd personeel.[5]
- Het onvoldoende adresseren van wensen van leraren als het gaat om werkdruk, taalbeleid, klassengrootte, het begeleiden van vasthouden van starters.
Bovendien is in de huidige bestuursstructuur de stem van leraren gemarginaliseerd. In grootschalige onderwijsorganisaties is de nadruk te veel komen te liggen op vormen van governance die leraren reduceren tot uitvoerders. Een van de belangrijkste vertrekredenen van leraren is, naast werkdruk, een gebrek aan professionele ruimte.
Veelzeggend is dat de bestuursraden juist bezig zijn om de eigen positie te versterken. Dat gebeurde bijvoorbeeld in het rapport van de VO Raad ‘De maatschappelijke waarde van onderwijs[6], en meer recent in het ‘Deltaplan terugdringing van het lerarentekort’ van onderwijsorganisaties en sociale partners[7]. Opmerkelijk is dat ook de Onderwijsraad zich mengde in deze discussie met het advies ”Een duidelijke positie voor schoolbesturen”[8]. Hierin werd kritiek verwoord op de regeerperiode van minister Wiersma die als reactie op dalende onderwijsprestaties de overheidsregie wilde versterken. Niet verrassend is dat vanuit de sectorraden afwijzend is gereageerd op de Kamerbrief en het gegeven dat de Minister kiest voor scenario B. Bij monde van de VO Raad wordt als kritiek geleverd dat een overmaat aan regels en maatregelen dreigt[9].
Waarom scenario C complex is qua implementatie en het belang van bovenschoolse samenwerking mogelijk onderschat wordt
Het klinkt aantrekkelijk: schaf de bestuursraden af, leg de zeggenschap terug bij de individuele scholen en hun schoolleiders. En breng alle scholen direct onder het bewind van OCW.
Deze onderwijsrevolutie creëert veel relatief kleine scholen die op eigen kracht aan alle wettelijke vereisten voor het onderwijs moeten voldoen. Onmogelijk is dat niet. In het basisonderwijs is ongeveer 40% van de scholen nog zelfstandig. Bestuurlijke samenwerking tussen scholen kan echter zinvol en effectief zijn en binnen grenzen ook kostenbesparend. Zoals in vrijwel alle maatschappelijke sectoren zijn er in het complexe overleg tussen overheid en scholen brancheorganistaties nodig[10].
Voor ons is het belangrijkste positieve element van scenario C de directe zeggenschap van individuele scholen over de allocatie van mensen en middelen. De lumpsum kan direct aan de scholen worden toegekend op voorwaarde dat afspraken over de salariëring landelijk worden geregeld, waarbij opleiding leidend is voor de beloning.
Ons standpunt
Wij hebben daarom een voorkeur voor een geamendeerd scenario B waarbij de overheidsregie wordt versterkt en de zeggenschap over de allocatie van mensen en middelen aan de individuele scholen worden toegekend. Hierbij staat het de scholen vrij toe te treden tot een bestuurlijke samenwerking of de deelname te beëindigen. Bij voldoende schaalgrootte kan een school ook zelfstandig blijven. Bestuursorganisaties krijgen daarmee een verenigingsmodel. Dit heeft ook gevolgen voor de positie van de overkoepelende raden zoals de PO- en de VO- Raad die nu als spreekbuis van ‘het onderwijs’ optreden waar ze slechts in beperkte mate de belangen en opinies van de scholen en de beroepsgroep zelf vertegenwoordigen.
In scenario B zoals dat door de minister is geformuleerd, wordt een onderscheid gemaakt tussen de maatschappelijke verantwoordelijkheid van besturen en de onderwijsinhoudelijke verantwoordelijkheid van de scholen. Dat is een heilloze tegenstelling. Onderwijsinhoud en onderwijsresultaten zijn namelijk de kern van de maatschappelijke verantwoordelijkheid. Brede culturele, maatschappelijke vorming en inhoudsrijk onderwijs moeten bestuurlijk niet verdeeld worden: ze zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden.
Waar het om gaat is dat scholen zelf voor bestuurlijke samenwerking kunnen kiezen. Daarmee hebben zij zeggenschap over meer of minder uitgaven voor overhead. Bij de mogelijkheid tot vrije toe- en uittreding van scholen ontstaat een nieuwe bestuurlijke constellatie die scholen meer ruimte biedt voor eigen keuzes en waar besturen meer rekening moeten houden met de individuele scholen. De voordelen van bestuurlijke samenwerking kunnen desgewenst worden behouden, maar de zeggenschap van de beroepsgroep – die per school is georganiseerd – wordt versterkt.
Een versterking van de professionele ruimte voor leraren is een noodzakelijke voorwaarde voor verbetering van het onderwijs. Dit is op zichzelf geen voldoende voorwaarde. De overheid moet duidelijke inhoudelijke doelen stellen, ervoor zorgen dat beroepsstandaarden en kennisinhouden richtinggevend zijn. Ook de arbeidsvoorwaarden zijn onderdeel van de overheidstaak. Dat vraagt om nieuwe vormen van overheidssturing en een terugkeer naar de situatie waarin de overheid bij de CAO-onderhandelingen de werkgeverspositie heeft.
Ons advies
Herstel het evenwicht in het bestuurlijke stelsel door de positie van scholen en de functie van besturen en bestuursraden af te slanken. Hiermee wordt de positie van de professionals vergroot en de regie van de overheid versterkt, zodat de zorg voor goed onderwijs en de arbeidsvoorwaarden weer onder de controle van de volksvertegenwoordiging vallen.
[1] Scheerens, J. & Kirschner, P. (2021). Progressief achteruit. Zwartboek over de last van slechte ideeën voor het funderend onderwijs. https://www.kirschnered.nl/wp-content/uploads/2021/09/Zwartboek-over-de-Last-van-Slechte-Ideeen-voor-het-Funderende-Onderwijs-progressief.pdf
Van Haperen, T. (2023). Alleen de politiek kan het onderwijs in balans krijgen. https://redhetonderwijs.com/blog/alleen-de-politiek-kan-het-onderwijs-in-balans-krijgen/
[2] Red Team Onderwijs (2022). (Diep)rode kaart de toekomst van ons onderwijs. https://redhetonderwijs.com/dieprode-kaart-voor-nieuwe-onderwijsnota-van-de-vo-raad/
[3] Red Team Onderwijs (2023) Groene kaart voor moedige beleidsvoornemens van Minister Wiersma – Red Het Onderwijs
[4] Red Team Onderwijs (2024). Rode Kaart Delataplan lerarentekort. https://redhetonderwijs.com/rode-kaart-voor-voorstellen-deltaplan-lerarentekort-van-onderwijsorganisaties-en-sociale-partners/
[5] Jaap Scheerens, Blog “Shirking” https://redhetonderwijs.com/blog/shirking/
[6] VO Raad (2024). De maatschappelijke waarde van goed onderwijs.https://www.vo-raad.nl/artikelen/in-gesprek-over-onderwijskwaliteit
[7] VO Raad (2023). Huidige maatregelen tegen steeds problematischere personeelstekorten; deltaplan noodzakelijk. https://www.vo-raad.nl/nieuws/huidige-maatregelen-tegen-steeds-problematischere-personeelstekorten-deltaplan-noodzakelijk
[8] Onderwijsraad (2023). Een duidelijke positie voor schoolbesturen. https://www.google.com/search?client=firefox-b-d&q=onderwijsraad+een+duidelijke+positie+voor+schoolbesturen
[9] VO-raad (2023). De overdaad aan regels en maatregelen dreigt alleen maar toe te nemen. https://www.vo-raad.nl/nieuws/de-overdaad-aan-regels-en-maatregelen-dreigt-alleen-maar-toe-te-nemen
[10] Het mandaat van brancheorganisaties is afhankelijk van de wensen van de scholen zelf. De VO- en PO-Raad zijn bestuursverenigingen en kunnen niet namens ‘het onderwijs’ optreden, omdat de werkgeversfunctie in onze optiek weer bij de overheid belegd wordt.
RED-team Onderwijs – Anna Bosman, voorzitter (hoogleraar pedagogiek en lerarenopleider), Sezgin Cihangir (directeur Nederlands Mathematisch Instituut), Jan Drentje (schoolleider, leraar, wetenschapper), Ton van Haperen (docent vo, lerarenopleider), Paul Kirschner (emeritus-hoogleraar onderwijspsychologie), Piet van der Ploeg (onderwijsfilosoof), Jaap Scheerens (emeritus-hoogleraar onderwijsorganisatie en -management), Theo Witte (vakdidacticus en lerarenopleider).