28 augustus 2023
Waarom onderwijsorganisaties die zichzelf immuniseren tegen het afleggen van rekenschap open staan voor ineffectieve instructie strategieën
Jaap Scheerens (augustus, 2023)
Dit artikel gaat over checks & balances, die ertoe bijdragen dat onderwijsorganisaties zich op hun primaire functie toeleggen. De economische theorie laat zien dat dit nodig is, en ook welke mechanismen tot ontsporing kunnen leiden. In het Nederlandse onderwijs zijn dergelijke checks & balances wel aanwezig, maar de wijze waarop het stelsel georganiseerd is evenals strategische keuzes van bestuursorganisaties zorgen voor ondermijning ervan[1]. Empirische documentatie van deze trends is buiten het bestek van deze bijdrage. Wel worden de “slechte ideeën” die eraan ten grondslag liggen gelokaliseerd en geanalyseerd. Ook wordt de richting om te komen tot verbetering aangegeven.
De micro-economische theorie leert dat gedrag geleid wordt door prikkels, zoals enerzijds beloning en anderzijds gemak, ook in de vorm van het ontlopen van een plicht of verantwoordelijkheid (shirking[2]). Als deze theorie wordt toegepast op organisaties, bestaat de te leveren inspanning uit doelbereiking in het primaire proces van de organisatie. In het onderwijs gaat het dan om leraren die leerlingen stimuleren en ondersteunen om te leren en de gewenste leerprestaties te leveren. In een ideale wereld is er volledige overeenstemming tussen actoren over dit organisatiedoel en hoe het bereikt moet worden. Maar in werkelijkheid is er sprake van zowel beperkte rationaliteit als beperkte moraliteit, waardoor mensen niet altijd handelen in hun eigen of andermans belang.[3] Vervolgens zijn “checks and balances” in het geding bij het houden van focus op doelbereiking.
Bij bedrijven houdt de tucht van de markt de organisatie bij de les door concurrentie op efficiënte productie. Maar dit geldt niet voor organisaties in de publieke sector, zoals scholen geleid door schoolbesturen[4]. Als substituut geldt het afleggen van rekenschap aan administratieve actoren, de overheid, met name. Maar dit soort administratieve controle is allesbehalve waterdicht, en kan bovendien actief bestreden worden. In Nederland gebeurt dat zelfs regelmatig met een beroep op de grondwet (artikel 23 over de onderwijsvrijheid)[5]. Maar er zijn ook minder opvallende neigingen om, vliegend onder de radar van de externe “accountability”, het wat rustiger aan te doen met de inspanningen om het primaire proces doelmatig te laten verlopen
Hoe organisaties in de (semi) publieke sector zich onder deze omstandigheden in het algemeen plegen te gedragen is vastgelegd in Niskanen’s budget maximaliseringsprincipe: rationele bureaucraten (in ons geval schoolbestuurders) zullen altijd en overal hun budget proberen te verhogen om hun eigen macht te vergroten, waarbij ze sterk bijdragen aan de groei van de eigen organisatie en tegelijkertijd sociale doelmatigheid in de waagschaal stellen.
Wat zijn voorbeelden van deze neigingen tot ontduiking van accountability en “budget maximalisatie” in het geval van schoolbesturen?
- Zich op het standpunt stellen dat meetbare opbrengsten “smal” en beperkt zijn, of om ideologische gronden onwenselijk: “mechanistisch” en “ontmenselijkend”.
- Zich verzetten tegen de toepassing van werkwijzen die op basis van onderzoek effectief zijn gebleken, tegenwoordig bekend onder noemers als “evidence based” en evidence informed.
- Vervanging van een focus op verbetering van opbrengsten door “innovatie” als fuzzy slogan om van alles en nog wat te entameren.
- Verzet tegen onderwijsinspectie, examens en “high stakes” toetsen.
- Verzet tegen landelijke kaders, zoals uitgewerkte curricula, (deze worden als keurslijf en inbreuk op de professionele autonomie neergezet).Creatie van “secundaire” niet noodzakelijke functies, leraren als onderzoekers, curriculumontwikkelaars en netwerkers.
- Pure vormen van “shirking”, zoals het terugbrengen van de maximale duur van een les tot 30 minuten.[6]
- Het doorschieten op factoren die de organisatie in stand houden of groter maken, waarbij schaalvergroting eigen doelen creëert, in de sfeer van mooie gebouwen en hogere salarissen voor bestuurders.
- Organisatorische samenwerking in allerlei netwerken, ingezet als middel voor alle kwalen, van een lerarenopleiding die het spoor bijster is tot het terugdringen van het lerarentekort.
Het “omarmen” van ineffectieve instructie strategieën volgt uit het rijtje hierboven, maar is zo opmerkelijk dat wat nadere toelichting op zijn plaats is.
Het onderwijs is een complex gebeuren. Er is wel veel empirisch onderzoek, maar over de uitkomsten ervan is vrijwel altijd discussie mogelijk. Meer vertrouwen in een rationele analyse kan men hebben, naarmate onderzoeksuitkomsten gedragen worden door een theorie, die een breed generaliserende toepassing heeft. Op instructie-niveau geldt dat voor de cognitieve informatieverwerkingstheorie, gebaseerd op de functies van het korte en lange termijn geheugen. Deze theorie verklaart de effectiviteit van gestructureerde “expliciete en directe” instructie.
In Nederland zijn bestuurskoepels, de Sectorraden, machtige spelers, die zich niet alleen als werkgever manifesteren, maar ook als “influencers” van de inhoudelijke richting van het onderwijs. “Innovatie” is immers ook hun business. Een opmerkelijk gegeven is dat deze organisaties de ineffectieve tegenpool van “directe instructie”, namelijk “gepersonaliseerd leren” al jaren krachtig propageren. Kan Niskanen’s budget maximalisatieprincipe deze opstelling verklaren?
Open onderwijs en “zelfregulerend leren” is al in de tijd van het Studiehuis[7] doorzien als een manier om leraren minder hard te hoeven laten werken. Verder heeft het allerlei aspecten die de situatie als “minder veeleisend” en moeilijker grijpbaar maken, zoals de populariteit van “antiautoritair” en het wat “relaxter” opnemen van het handhaven van orde en discipline. Ook “evidence based”, wordt buiten de deur gelaten. Men kiest liever voor “eigenaarschap van de leerling over het eigen leerproces”.
“Gain without pain”, oftewel “winst met zo weinig mogelijk inspanning” is de toverformule. Winst in de vorm van meer budget en meer organisatie en vermeden inspanning door de slappe aanpak van de primaire taak. Dat zou anders moeten, misschien biedt het vermijden van de opgesomde punten in het kader een aardig begin. Een meer fundamentele verbetering vraagt om structurele maatregelen om het “Bestuursinfarct “, zoals Van Haperen (2019, 2023)[8] dat beschrijft, aan te pakken.
[1] Vlg. Scheerens, J., & Van Haperen, T. (2022) De mythe van de afrekencultuur. Didactief-online. https://didactiefonline.nl/blog/blonz/de-mythe-van-de-afrekencultuur
[2] Letterlijke vertaling: lijntrekken
[3] zie inaugurele rede Lans Bovenberg uit 2016 https://pure.uvt.nl/ws/portalfiles/portal/14530129/Bovenberg_4_2016.pdf
[4] Althans er is geen concurrentie op de kwaliteit van de primaire doelbereiking; tegelijkertijd kan er wel concurrentie zijn op dimensies die de organisatie in stand houden, zoals een zo hoog mogelijke instroom van leerlingen, en het vasthouden van leraren. Andere checks and balances die aan de orde zijn betreffen de hiërarchie (het opvolgen van regels van de overheid) en vrijwillige zelfbinding aan de normen van “goede praktijken”.
[5] VO-Raad (2022) De maatschappelijke waarde van goed onderwijs
https://sectorrapportage.vo-raad.nl/media/download/Online_PP_onderwijskwaliteit_def2.pdf
[7] Ingevoerd in 1998 en mislukt in de jaren daarna.
[6] https://nos.nl/regio/zh-west/artikel/425360-boosheid-om-omstreden-nieuw-schoolplan-nog-maar-half-uur-les-per-vak
[8] Haperen, T. van (2018). Het bezwaar van de leraar. Hoe slecht beleid de Nederlandse school vernielt. Amsterdam University Press.
Haperen, T. van (2023). Alleen de politiek kan de het onderwijs in balans krijgen. Blog