30 augustus 2023
Door Ton van Haperen
Onder druk van de media vertrekt Dennis Wiersma (VVD) als minister. Niet veel later valt het kabinet. Met de verkiezingen in zicht geven Peter Kwint (SP) en Rene Peeters (CDA) aan niet nog een periode mee te doen. Een andere gezichtsbepalend Kamerlid in de commissie onderwijs, Paul van Meenen (D66), is getransfereerd naar de Eerste Kamer. Deze onderwijspolitieke braindrain is onverantwoord. Alleen de politiek kan het onderwijs weer in balans brengen. Het zijn namelijk de politiek aangebrachte structuren die verzuren.
Het onderwijs kan aantoonbaar zelf zijn problemen niet oplossen en is daardoor afhankelijk van de sturende kracht van de overheid. Het versneld afschrijven van het lef van Wiersma, het wegvallen van het verstand van zaken van controlerende Kamerleden, het belemmert koersvast sturen op een betere toekomst. En dat is erg, want de problemen etteren decennia door en het daaruit voortkomende welvaartsverlies neemt onacceptabele vormen aan.
Het lerarentekort begint half negentig in het voortgezet onderwijs (VO) en lijkt een logisch gevolg van de combinatie van een verkrappende nationale arbeidsmarkt, bezuinigen op leraren en een groeiende aandacht voor innovatie, organisatie en verantwoording, dan wel het ontwijken van die verantwoording. In 2007 constateert polderprominent Alexander Rinnooy Kan na gedegen arbeidsmarktonderzoek dat dit tekort niet alleen kwantitatief, maar vooral ook kwalitatief is. Het opleidingsniveau van leraren daalt, vertrekkende academici worden vervangen door niet-academici en na de wet zij-instroom (2000) zelfs door onbevoegden. Inmiddels zijn we zo ver dat het lerarentekortvirus ook het primair onderwijs (PO) doodziek maakt. Een aantal basisscholen gaat zelfs noodgedwongen met een vierdaagse schoolweek werken. Twintig procent minder les is de armoedige oplossing van een steenrijk land dat collectief kennelijk straatarm is.
Het gevolg van deze malaise is dat kinderen minder op school leren, waardoor het belang van leren thuis toeneemt. De cijfers rond het minder leren op school zijn schokkend; was in 2000 nog 10% van de vijftienjarigen laag geletterd, inmiddels ligt dat percentage op 24. Voor rekenen, burgerschap, geschiedenis en plezier in leren zijn in landenvergelijkende studies soortgelijke getallen te vinden[i].
Dit weerhoudt kinderen er overigens niet van door te stromen naar het hoger onderwijs. Met name op universiteiten blijven de aanmeldingen toenemen. Meer hoger opgeleide ouders resulteert ongeacht het functioneren onderwijsbestel tot meer hoger opgeleide jongeren. Met daarbij de opmerking dat ook hier geldt; de kwaliteit van de instroom bepaalt de kwaliteit van uitstroom.[ii] Stressklachten bij studenten en diploma-inflatie tekenen het hoger onderwijs.
Ziehier de klassiek trage meltdown. De belastingbetaler blijft de lekke fietsband oppompen, de minister besteedt steeds meer, voor elk probleem maakt Den Haag geld vrij, de Kamer controleert en elke keer als je denkt, de bodem is bereikt, blijkt die toch nog lager te liggen. Het is niet anders: de sector is onbestuurbaar. Een nationale succeservaring in het algemeen vormend onderwijs bestaat niet meer.
Maar wat is dat dan, onbestuurbaar? Waar komt het vandaan? En vooral, hoe verder?
Uit balans
Op papier is besturen van onderwijsorganisaties ten behoeve van welvaart, waarbij welvaart staat voor het leren van kinderen, eenvoudig. De drie componentenlijm die sturing effectief maakt bestaat uit; verstandig kiezen, goed samenwerken en rechtvaardig verdelen[iii]. Het probleem is dat in werkelijkheid de keuzes dom uitpakken, de samenwerking slecht is en de verdeling sluit mensen uit, de kansenongelijkheid die voortkomt uit dalende onderwijskwaliteit.
Verstandig kiezen staat voor keuzes waarvan de opbrengsten groter zijn dan de kosten. Dus als Rinnooy Kan een daling van het opleidingsniveau van leraren constateert, reageren politiek, bestuurders en vakbonden met de functiemix. Dit convenant tussen werkgevers en -nemers brengt het opleidingsniveau terug in de beloningsgrondslag. Kosten 1 miljard euro per jaar. Op zich, verstandig idee, maar door het bekostigingsstelsel onuitvoerbaar. De overheid geeft geld, maar neemt niet de verantwoordelijkheid voor de kosten. De uitvoeringsverantwoordelijkheid ligt bij de gebudgetteerde besturen en zij kunnen niet al het personeel geven waar het op basis van de afspraak recht op heeft. Vele miljarden later blijkt dat het opleidingsniveau vrolijk verder daalt.
Er zijn meer van dit soort goed bedoelde, maar verkeerd uitpakkende keuzes. Het studiehuis wordt in 1998 ingevoerd om van de consumptieve leerling een kennisproducent te maken. Leerlingen gaan zelfstandig een inhoudelijk zwaarder curriculum bestormen op leerpleinen. Het gevolg? De leerling wordt door het accent op eigen verantwoordelijkheid juist calculerend consumptief, leert minder en het studiehuis bestaat niet meer. Precies zo moet de basisvorming begin jaren 90 de schoolkeuze uitstellen, maar vervroegt hem juist. Het vmbo van eind jaren 90 gaat de status van het beroepsonderwijs verhogen, maar verlaagt die.
De verkeerd uitpakkende keuzes, het chronisch gebrek aan succes, het vergiftigt de samenwerking. Dat is verdrietig, want samenwerken door mensen met verschillende kwaliteiten staat voor de ultieme welvaartsuitkomst; samen meer dan de som der delen. John Lennon en Paul McCartney schreven solo mooie liedjes, samen waren ze buitenaards.
De basis van samenwerking is; vertrouwen. Ik doe iets voor jou en weet dat jij later ook iets voor mij doet[iv]. Vanaf het moment dat dit vertrouwen afbrokkelt, wordt de werkrelatie koud. Door gebrek aan wederkerigheid verandert het gedrag en mensen kiezen steeds vaker voor; eigen winst eerst en de ander zoekt het maar uit. Deze desintegratie resulteert vanzelf in de suboptimale welvaartsuitkomst.
Een voorbeeld. Als de functiemix aanzet tot studeren voor een eerstegraads bevoegdheid, maar na het behalen daarvan volgt de beloofde loonsverhoging niet, verandert het gedrag. Vooral als een ander die verhoging wel krijgt. Het vertrouwen van de misgrijpende leraar in zijn werkomgeving is weg. Met zo weinig mogelijk inspanning zijn lessen uitzitten, vroeg naar huis, vergaderingen vergeten, in de personeelskamer klagen over het aangedane onrecht, dat wordt het dominant gedrag. Klachten van ouders en leerlingen duwen hem langzaam maar zeker naar de uitgang. De keuringsarts of vervroegd pensioen handelen de zaak af.
Van bovenaf opgelegde en mislukte vernieuwingen hebben gelijksoortige effecten[v]. Na het studiehuis stopt de overheid met aanzetten tot nationale vernieuwing. Schoolbesturen pakken het stokje over. Incidentele geldstromen, lerarentekort, het resulteert is woeste probleemoplossende plannen die in werkelijkheid staan voor minder klassikaal les, meer zelfstandig werken en daar is die weer, de eerder mislukte zelfverantwoordelijke leerling. De innovatie krijgt een legitimerende saus van ingehuurde experts die daarbij op projectbasis zogenaamd nieuwe wetenschappelijke inzichten debiteren. Deze wetenschap is voor het leren van kinderen als wat een hoer is voor liefde[vi]. Het is duur betaald en snel voorbij. De aan zijn lot overgelaten leraar blijft opgesloten in liefdeloos falen achter en ontwikkelt een bikkelharde fuck you attitude.
Slechte samenwerking vormt de ultieme verklaring voor het probleem werkdruk. Een leraar geeft conform de CAO gemiddeld 5 lessen van 50 minuten per dag, gedurende 38 lesweken, wat staat voor 720 klokuren van de 1659. Echt, hoogopgeleid personeel moet buiten het onderwijs harder werken. Toch wordt de werkdruk door leraren als zwaar ervaren. Het VO kent ook daadwerkelijk werkstressklachten en hoge burn-out cijfers[vii]. Werken in een verwaarloosde en onveilige organisatie, de eenzame fietser die kromgebogen over het stuur tegen de wind in trapt, op een gegeven moment krijgt hij de trappers niet meer rond.
In zo’n verwaarloosde organisatie is de verdeling van waardering en beloning per definitie unfair. De functiemix faciliteert ongelijke beloning voor gelijk werk. Leraren met een vaste aanstelling veroorloven zich calculerend eigen winst eerst gedrag en schaden daarmee kinderen en nieuwe collega’s. De leerling die minder van thuis meekrijgt presteert onder in deze jungle. En de verantwoordelijke bestuurders plaatsen zich buiten de CAO, zo halen ze hun gevarengeld op.
Slecht kiezen, slecht samenwerken, oneerlijk verdelen, het bestaat overal, mensen doen dit. Maar wat in het onderwijs opvalt is dat de mechanismen die het stelsel weer in balans brengen niet werken. Er zit geen rem op de neergang. De nationale onderwijsorganisatie is een grote gijzeling, inclusief stockholmsyndroom.
Agenten falen, principalen balen
Het economie textbook probleem van de principaal en de agent vormt de verklaring van dit falen. De belanghebbende (principaal) en de doener (agent) handelen niet altijd vanuit hetzelfde belang en schaden daardoor zichzelf en anderen.
Ikzelf mag bijvoorbeeld graag een sigaar roken. Ik weet dat het niet goed voor me is. Mijn vrouw houdt van me en wil niet dat ik rook. Dus thuis doe ik het niet, maar in de auto wel. In dit geval schaad ik mezelf, net als de leraar die de functiemixbonus na hard werken voor zijn studie misloopt en kiest voor zelfvernietiging. Het is aan ons om verantwoordelijkheid te nemen. Op zoek naar een andere baan, stoppen met roken, daar zit onze ruimte voor verbetering.
Het wordt anders als de principaal en de agent verschillende partijen zijn. Dan schaadt de een de ander. De directie van het hippe fietsmerk VanMoof trekt miljoenen uit de kapitaalmarkt met valse informatie. VanMoof maakt met die mooie fietsen namelijk nooit winst. De directie verrijkt ondertussen wel zichzelf en laat de zaak failliet gaan. De kapitaalverschaffers kunnen naar hun geld fluiten. Ook het onderwijs kent vele relaties waarbinnen de doener de belanghebbende berooft, mogelijk gemaakt door asymmetrische informatie.
De ultieme principaal in het onderwijs is de leerling en zijn ouders. Maar die kun je de dienst niet laten uitmaken, want dan eigent elk kind zich in de brugklas een vwo diploma toe. En dus ontstaan er verschillende principaal agent relaties met rolverwisseling. Zo verstrekt de overheid middelen en heeft er belang bij dat die effectief en zinvol worden aangewend. De doener is het autonoom schoolbestuur, die als probleemeigenaar en maatschappelijk ondernemer richting geeft aan de besteding in zijn regio. Vanuit die maatschappelijke opdracht transformeert het bestuur naar principaal in de relatie met de verschillende schoolleiders. Deze rolverwisseling herhaalt zich bij schoolleiding en leraren. En daarna nog een keer tussen leraren en leerlingen, waarbij de belanghebbende leerling zich soms gedraagt als de calculerende doener, inclusief spieken, spijbelen en rechtszaken aanspannen als het examenresultaat niet naar tevredenheid is.
De organisatiedeskundige Karl Weick vergeleek in 1976 het onderwijs met een voetbalveld. Een voetbalveld is rechthoekig, twee partijen in verschillende tenues proberen de bal in de goal van de tegenstander te schieten. Volgens Weick is de school helaas niet zo overzichtelijk. Hij beschrijft de school als een rond voetbalveld waar verschillende partijen regelmatig oplopen om er een doel op zetten waar ze vooral zelf in scoren[viii]. Twintig jaar na de beschrijving van Weick wordt in Nederland de lumpsum ingevoerd. Dit bekostigingsstelsel verschuift de aansturende spilfunctie van overheid naar schoolbestuur. Al die belanghebbenden en doeners zijn hierna wel erg losjes gekoppeld, op een hobbelig voetbalveld en maar overleggen, praten, om dichter bij elkaar te komen, terwijl iedereen zijn eigen doel plaatst en doet waar die trek in heeft. Ziehier het hedendaags bestuursinfarct.
Vanuit dit bestuursinfarct ontstaan talloze mislukte verbeteringen die met de beste bedoelingen zijn ingevoerd. Maatschappelijke stage, passend onderwijs en de laatste Titanic die bijna bij de ijsberg is, is het burgerschapsonderwijs.
Opvoeden tot burger is de hoofdtaak van het algemeen vormend onderwijs. In de 19e eeuw schrijft Bildung bedenker Von Humboldt dat het algemeen vormend onderwijs zich richt op een gedegen, publiek gevalideerde overdracht van kennis, die jongeren helpt in de maatschappelijke en economische realiteit hun eigen weg te vinden én zij richt zich op de vorming van burgerschap[ix].
Niks nieuws dus, die focus op burgerschap. Maar het probleem is dat kinderen er weinig van weten. En dus zegt de politiek; niet goed, want dit tast de cohesie in de samenleving aan, burgers begrijpen elkaar straks niet meer, het burgerschapsonderwijs moet beter. Maar hoe dan?
Ik mocht spreken op een congres voor burgerschap-coördinatoren. Ik trok de Von Humboldtkaart, het is een gezamenlijke inspanning, vooral alle vakken, maar ook voor niet onderwijzend personeel, het gaat immers om de opvoeding tot, kennelijk lukt het niet, dus moeten we ons inspannen, allemaal. De kennis brengen we aan in de vakken, alle vakken. De attitude komt voort uit een gedegen pedagogisch didactisch klimaat. Op de borrel vroeg ik; wat doen jullie eigenlijk op een werkdag? Ze kijken waar in programma’s burgerschapselementen zitten, inventariseren die, zo ontstaat een document en dat was het wel. En zo gaat het altijd. De politiek constateert terecht een probleem, de besturen zeggen, geef geld en we gaan aan de slag. Een deel daarvan geven ze door aan scholen, de schoolleider geeft weer een deel daarvan aan een coördinator die in ruil daarvan minder lesgeeft en op kantoor zijn werkdruk binnen een acceptabele bandbreedte houdt. Geen kind dat meer leert van burgerschap. De inspectie heeft wel een document.
Weer in balans
De onderwijsorganisatie is als een dysfunctioneel gezin met inwonende kinderen die te lang in rol van puber blijven hangen. Hun kamers is een puinhoop, kleren op de grond, bureaus bezaaid met boeken, papier en pizza dozen, want eten doen ze individueel, op hun kamer. Moeder heeft het opgegeven, ze ligt vooral op de bank Netflix te kijken. De was wordt niet meer gevouwen, gestreken en opgeruimd. Het is een groeiende berg waarin muizen kruipen om er nooit meer uit komen. Pa probeert nog wel eens wat, staat dan met een stofzuiger woest een vierkant meter in de woonkamer schoon te maken, tierend en vloekend, niemand helpt hem. Echtscheiding, kinderen op kamers en een afvalcontainer voor de overbodige rotzooi, dat is de enige oplossing.
Uithuilen en opnieuw beginnen, creatieve destructie, in het bedrijfsleven volstrekt normaal en het zou het onderwijs ook helpen. Maar het gaat niet gebeuren, de politiek durft niet, het staat in geen enkel verkiezingsprogramma. Wat dan rest is een medicijn toedienen dat het zieke lichaam heelt. Dat medicijn is een cocktail van vrijheid, vrijwillige zelfbinding en hiërarchie.[x]
Vrijheid staat voor doe maar, het gaat vanzelf. Werken met zelfstandigheidsuren, als het lukt, prima en als het mislukt stemmen leerlingen en ouders met de voeten. Vrijwillige zelfbinding is het verhaal van Odysseus en de sirenes. Odysseus wist dat hij op zijn reis langs de verleidelijke sirenes moest en dat zou bekopen met de dood. En dus bond hij zich vast aan de mast van het schip. Zo kunnen schoolbesturen bijvoorbeeld zeggen, iedereen die 50% van de lessen bevoegd in de bovenbouw havo/vwo krijgt hoogste salarisschaal, LD.
Beide balansherstellende instrumenten zijn dertig jaar in gebruik en ze werken niet. De 1000 bloeiende bloemen is een van oorzaken van het verval. Het schoolbestuur met de zelfbinding bestaat, maar hun scholen doen er alles aan om hier onderuit te komen en houden hun eerstegraads leraren net onder de 50% bovenbouw. Het geld dat ze daarmee overhouden besteden ze aan andere zaken.
Het enige besturingsmechanisme dat iets kan betekenen in deze misère is dan de hiërarchie, nieuwe regelgeving en handhaving vanuit de overheid. De vertrokken minister Dennis Wiersma koos hiervoor. Hij stelde bijvoorbeeld; het kan niet zo zijn 24% van de vijftienjarigen amper tot niet kan lezen en het aantal zwakke scholen afneemt en nul nadert. Daarom inspectie, wijs 10% zwakke scholen aan en dwing ze tot een verbetertraject. En zo zijn er meer voorbeelden denkbaar. Met een persoonsgebonden en intuïtieve vernieuwingsaanpak lager scoren op het eindexamen dan vergelijkbare instellingen verdient een correctie. Want echt, hoe dat moet, een schoolvak doceren zodat kinderen aan exameneisen kunnen voldoen, we weten hoe dat moet. Ook het ongelijk betalen voor hetzelfde werk in het VO is oplosbaar, door de lonen uit de lumpsum te halen. De overheid betaalt dan de leraren als ambtenaren met het opleidingsniveau als beloningsgrondslag.
Wiersma is na Van Kemenade (1970-73) de eerste minister die centraal durfde aan te sturen en het is jammer dat hem niet gegund is zijn beleid voort te zetten. Een net wat te gehaast bezoek aan een congres van het praktijkonderwijs brak hem op. Het vertrek van hem en de Kamerleden met verstand van zaken betekent dat een doortastend optreden van de overheid voorlopig niet valt verwachten. Een drama, want vrijheid en vrijwillige zelfbinding gaan de sector niet in balans brengen.
De maatschappelijke kosten van de politieke leegloop zijn torenhoog. De partij die de rekening betaalt is de schoolgaande jeugd. En die rekening gaat decennialang sporen van welvaartsverlies nalaten.
[i] Zie voor toelichting onderwijs en statistiek bijvoorbeeld https://www.kirschnered.nl/2023/02/03/leugens-verdomde-leugens-en-statistieken/
[ii] Zie bijvoorbeeld McKinsey-onderzoek waaruit blijkt dat de examen wiskunde en natuurkunde makkelijker worden, dit tot ongenoegen van de afnemende technische universiteiten. https://www.mckinsey.com/nl/our-insights/toetsen-getoetst
[iii] Voor onderbouwing van deze opvatting, zie inaugurele rede Lans Bovenberg uit 2016 https://pure.uvt.nl/ws/portalfiles/portal/14530129/Bovenberg_4_2016.pdf
[iv] In deze podcast legt Lans Bovenberg het belang van samenwerking en burgerschap uit. https://www.netspar.nl/nieuws/afscheidsspeech-van-lans-bovenberg-als-podcast/
[v] Zie bijvoorbeeld https://research.rug.nl/en/publications/how-does-it-feel-teachers-emotions-in-a-context-of-change. Ook het promotieonderzoek van Van Veen is de moeite waard.
[vi] Gebaseerd op de quote van Nassim Nicolas Taleb, belegger schrijver. “Academia is to knowledge what prostitution is to love; close enough on the surface but, to the nonsucker, not exactly the same thing” Uit. The Bed of Procrustes: Philosophical and Practical Aphorisms
[vii] TNO onderzoek, 29,2% van de docenten VO ervaren burn-outklachten, zie dit https://www.aob.nl/actueel/nieuws/personeel-voortgezet-onderwijs-kampt-vaker-met-burn-out/#:~:text=Meer%20dan%20een%20kwart%20van,op%20basis%20van%20nieuwe%20cijfers.
[viii] Zie https://faratarjome.ir/u/media/shopping_files/store-EN-1425625877-6042.pdf
[ix] Citaat uit https://www.scienceguide.nl/2015/06/de-ware-adel/
[x] Zie ook hier de inaugurale rede van Lans Bovenberg uit 2016.